Empfehlung für die Anpassung des Systemrisikopuffers und Systemrelevante Institute-Puffers (FMSG/4/2024)

Das Finanzmarktstabilitätsgremium (FMSG) hat die in seiner 41. Sitzung begonnene Evaluierung des Systemrelevante Institute-Puffer (OSII-Puffer) und des Systemrisikopuffers (SyRP) abgeschlossen.

Auch in den letzten Jahren haben die beiden Kapitalpuffer als Teil der präventiven makroprudenziellen Maßnahmen dazu beigetragen, dass Finanzmarktstabilität in Österreich gewahrt blieb. Dementsprechend spricht sich das Gremium auch weiterhin für einen proaktiven Kapitalaufbau aus: einerseits, weil die Stärkung des Kapitals höheren Kosten und damit staatlichen Rettungspaketen im Krisenfall vorbeugt und andererseits, weil eine starke Kapitalisierung für den Erhalt des im internationalen Vergleich exzellenten Ratings (Standard & Poor’s BICRA Rating Gruppe 2) essenziell ist. Von diesem ausgezeichneten Rating profitieren auch Banken und die Realwirtschaft durch niedrigere Refinanzierungskosten.

Bereits in seiner 41. Sitzung hatte das Gremium festgehalten, dass die wesentlichen strukturellen Systemrisiken seit der letzten gemeinsamen Evaluierung der beiden Puffer im Jahr 2022 (33. Sitzung) weiterhin bestehen. In der 33. Sitzung hat das Gremium akute Unsicherheiten vor allem wegen des russischen Angriffskriegs in der Ukraine, gestiegener Energiepreise und der hohen Inflation festgestellt. Daher empfahl das Gremium, den Anstieg der Puffer aus den additiven Erfordernissen vorerst mit zusätzlich 0,5 Prozentpunkten zu begrenzen, wobei bereits in der Begründung zur Kapitalpufferverordnung¹ die Zielquoten jeder Bank ohne Berücksichtigung der Unsicherheit veröffentlicht wurden.

In der aktuellen Sitzung hat das Gremium festgestellt, dass sich diese Unsicherheiten ausreichend reduziert haben, sodass diese temporäre Begrenzung auslaufen kann. Das Gremium empfiehlt daher, den 2022 begonnenen Phase-In der Additivität der Puffer fortzuführen und damit den OSII-Puffer und den Systemrisikopuffer in ihrer ursprünglich geplanten Höhe vorzuschreiben. Die Überlappung der beiden Puffer wird dabei berücksichtigt.

Evaluierung des Systemrisikopuffers

Eine Störung im österreichischen Finanzsystem insgesamt oder von Teilen des Finanzsystems kann schwerwiegende negative Auswirkungen im Finanzsystem und in der Realwirtschaft nach sich ziehen. Der Systemrisikopuffer (SyRP) ist eine adäquate makroprudenzielle Maßnahme, um die weiterhin bestehenden langfristigen, nicht zyklischen, systemischen Risiken im österreichischen Bankensystem zu adressieren. Insgesamt ist die Risikopositionierung seit der letzten Evaluierung 2022 relativ konstant. Inwiefern die derzeit hohen Gewinne eine temporäre oder langfristige Veränderung der niedrigen strukturellen Profitabilität des österreichischen Bankensektors bewirken, bleibt in den nächsten Jahren zu beurteilen. Die niedrige Kapitalausstattung der österreichischen Banken – insbesondere im Vergleich zu jenen Bankensystemen mit ebenfalls bestem BICRA-Rating – bleibt bestehen.

Evaluierung des Systemrelevante Institute-Puffers

Eine Fehlfunktion oder das Scheitern eines systemrelevanten Institutes kann zu Störungen im Finanzsystem insgesamt oder von Teilen des Finanzsystems führen, die schwerwiegende negative Auswirkungen im Finanzsystem und in der Realwirtschaft nach sich ziehen. Der OSII-Puffer adressiert dieses „Too-Big-To-Fail“ Problem. Das heißt, er zielt darauf ab, die Wahrscheinlichkeit einer Fehlfunktion oder eines Scheiterns eines großen, systemrelevanten Kreditinstituts und den damit verbundenen Schaden für das Finanzsystem, die Realwirtschaft und die öffentlichen Finanzen zu reduzieren.

Die EBA-Leitlinie (EBA/GL/2014/10) sieht zwei Schritte zur Identifikation vor. In einem ersten Schritt werden Institute anhand eines gewichteten Mittels von zehn Indikatoren identifiziert, die (i) Größe, (ii) Relevanz für die Wirtschaft der Union oder des betreffenden Mitgliedstaats, (iii) Bedeutung der grenzüberschreitenden Tätigkeiten und (iv) Verflechtungen mit dem Finanzsystem abbilden. In einem zweiten Schritt ist vorgesehen, dass nationale Aufsichten ihre Expertise über den konkreten Bankensektor nützen, um sicherzustellen, dass alle systemrelevanten Banken als solche erkannt werden, auch wenn dies aufgrund der Mechanik des ersten Schritts nicht der Fall wäre.

Die Höhe der Puffer orientiert sich an dem aus den Indikatoren bestimmten gewichteten Mittel („EBA-Score“). Je höher der EBA-Score, desto höher die eingeschätzte Systemrelevanz und der assoziierte Puffer. In Österreich kamen bis dato drei Buckets zur Anwendung. Die diesjährige Evaluierung zeigt aber, dass es hier zu einer zu geringen Differenzierung zwischen Banken unterschiedlicher systemischer Relevanz kommt. Auch international ist eine höhere Anzahl an Buckets üblich. Daher hat das FMSG beschlossen, die Zuteilungstabelle zu überarbeiten. Am unteren Ende werden nun systemisch relevante Banken stärker differenziert, indem ein neues Bucket mit einem OSII-Puffer von 0,5% vor Überlappung eingeführt wird. Betroffen davon sind der Volksbanken Verbund und die Steiermärkische Bank und Sparkassen AG. Am oberen Ende der Skala wird ein weiteres Bucket eingeführt, in dessen Score-Bereich derzeit kein Institut fällt. Dieses Bucket soll sicherstellen, dass eine weitere Erhöhung der Systemrelevanz einer Bank zu einer Stärkung ihrer Kapitalbasis und damit ihrer Resilienz führen würde.

SyRP- und OSII-Banken und Pufferhöhen

Bei der Identifikation der systemrelevanten Institute gab es gegenüber der letzten OSII-Evaluierung in der 38.Sitzung keine Änderungen. Die OSII-Pufferhöhen steigen für vier Banken aufgrund der Aufhebung der temporären Begrenzung (bei Erste Group Bank konsolidiert, Raiffeisenbank International konsolidiert und UniCredit Bank Austria unkonsolidiert jeweils um 0,25 Prozentpunkte und bei BAWAG unkonsolidiert um 0,40 Prozentpunkte). Durch die Einführung des zusätzlichen Buckets (1) reduziert sich die OSII-Pufferanforderung für den Volksbanken Verbund auf 0,45 Prozent der RWA, sowie der Ziel-Wert des Puffers der Steiermärkische Bank und Sparkassen auf 0,45 Prozent. Da letztere 2023 erstmals als systemrelevant identifiziert wurde und aktuell einen Phase-In-Puffer von 0,25 Prozent aufweist (FMSG/5/2022), steigt dieser auf 0,45 Prozent der RWA.

Das Gremium empfiehlt, die Pufferhöhen des Systemrisikopuffers unverändert zu belassen. Die Erste Bank der österreichischen Sparkassen weist aufgrund ihrer Stellung im Bankensystem eine hohe systemische Verwundbarkeit auf, weshalb das Gremium empfiehlt, sie als zusätzliche Bank für die Anwendung des SyRP auf unkonsolidierter Ebene auszuwählen. Alle anderen SyRP-Banken bleiben unverändert.

Damit ergeben sich auf konsolidierter und unkonsolidierter Ebene folgende vom Gremium empfohlene Höhen für SyRP und OSII-Puffer ab 1. Jänner 2025, wobei sich für die Banken kein zusätzlicher Kapitalbedarf zur Erfüllung der regulatorischen Anforderungen ergibt:

¹ Novelle der Kapitalpuffer-Verordnung 2021 (KP-V 2021) der FMA, BGBl. II Nr 469/2022