Empfehlung für die Anpassung des Systemrisikopuffers und Systemrelevante Institute-Puffers (FMSG/5/2022)

Das Finanzmarktstabilitätsgremium (FMSG) hat die in seiner 32. Sitzung begonnene Evaluierung des Systemrelevante Institute-Puffer (OSII-Puffer) und des Systemrisikopuffers (SyRP) abgeschlossen.

Bereits in seiner 32. Sitzung hatte das Gremium festgehalten, dass die beiden Kapitalpuffer als Teil der präventiven makroprudenziellen Maßnahmen in Österreich dazu beigetragen haben, dass Herausforderungen – wie hohe Inflation, steigende Zinsen und ein nachlassendes Wirtschaftswachstum, aber auch die Covid 19-Pandemie – vom österreichischen Bankensektor effektiv mitigiert werden konnten. Das Gremium hatte aber auch festgestellt, dass die wesentlichen strukturellen Systemrisiken seit der letzten gesamthaften Evaluierung von SyRP und OSII-Puffer im Jahr 2020 erhalten geblieben sind, während die Kapitalausstattung der österreichischen Banken im europäischen Vergleich wieder zurückgefallen ist.

Die beiden Puffer haben die Finanzmarktstabilität in Österreich gestärkt, indem sie eine Erhöhung der Risikotragfähigkeit, eine Verbesserung der Einschätzung von Ratingagenturen und Investoren und eine Erhöhung der Belastbarkeit der Einlagensicherungen bewirkt haben. Die Puffer haben somit zu einer nachhaltigen Versorgung der Realwirtschaft mit Bankkrediten beigetragen. Finanzierungskonditionen waren kein wesentlicher limitierender Faktor in der Unternehmensfinanzierung seit der Einführung der Puffer. Letztendlich dienen die Puffer dem Ziel, dass das österreichische Bankensystem endogene und exogene Schocks ohne Unterstützung durch die Steuerzahler:innen tragen kann.¹

Evaluierung des Systemrisikopuffers

Eine Störung im österreichischen Finanzsystem insgesamt oder von Teilen des Finanzsystems kann schwerwiegende negative Auswirkungen im Finanzsystem und in der Realwirtschaft nach sich ziehen. Die niedrige strukturelle Profitabilität, die spezifischen Eigentümerstrukturen, sowie das hohe Engagement gegenüber aufstrebenden Volkswirtschaften in Europa erhöhen das Risiko für solch eine Störung. Der SyRP ist notwendig, um diese strukturellen Systemrisiken zu adressieren, das exzellente Rating des  österreichischen Bankensystems und die günstigen Refinanzierungskosten zu erhalten und staatliche Bankenrettungspakete zukünftig zu vermeiden.

Evaluierung des Systemrelevante Institute-Puffers

Eine Fehlfunktion oder das Scheitern eines systemrelevanten Institutes kann zu Störungen im Finanzsystem insgesamt oder von Teilen des Finanzsystems führen, die schwerwiegende negative Auswirkungen im Finanzsystem und in der Realwirtschaft nach sich ziehen. Der OSII-Puffer adressiert dieses „Too-Big-To-Fail“ Problem, d.h. er zielt darauf ab, die Wahrscheinlichkeit einer Fehlfunktion oder eines Scheiterns eines großen, systemrelevanten Kreditinstituts und den damit verbundenen Schaden für das Finanzsystem, die Realwirtschaft und die öffentlichen Finanzen zu reduzieren.

Die EBA-Leitlinie (EBA/GL/2014/10) sieht zwei Schritte zur Identifikation vor. In einem ersten Schritt werden Institute anhand von Indikatoren identifiziert, die (i) Größe, (ii) Relevanz für die Wirtschaft der Union oder des betreffenden Mitgliedstaats, (iii) Bedeutung der grenzüberschreitenden Tätigkeiten und (iv) Verflechtungen des Instituts oder der Gruppe mit dem Finanzsystem abbilden. In einem zweiten Schritt ist vorgesehen, dass nationale Aufsichten ihre Expertise über den konkreten Bankensektor nützen, um sicherzustellen, dass alle systemrelevanten Banken als solche erkannt werden, auch wenn dies aufgrund der Mechanik des ersten Schritts nicht der Fall wäre. Seit dem Jahr 2018 hat das FMSG in seinen jährlichen Evaluierungen des OSII-Puffers daher die gesicherten Einlagen als zusätzlichen Indikator berücksichtigt, da Banken, die ein hohes Maß an gesicherten Einlagen aufweisen und daher im Einlagensicherungsfall eine Be- oder Überlastung des Einlagensicherungssystems darstellen würden, eine hohe systemische Relevanz haben. Zudem stellen auch Banken, die beim EBA-Score unauffällig, aber bei einem der gemäß EBA-Leitlinie angewandten Indikatoren besonders hoch exponiert sind, eine potenzielle Gefährdung der Finanzmarktstabilität dar.

SyRP- und OSII-Banken und Pufferhöhen

Da sich diese Systemrisiken sowohl auf konsolidierter als auch auf unkonsolidierter Ebene manifestieren, wird empfohlen, den SyRP sowie den OSII-Puffer auch weiterhin sowohl auf konsolidierter als auch unkonsolidierter Ebene zu vergeben. Daher soll der SyRP bei den vier identifizierten Landes- und Hypothekenbanken nun auch auf unkonsolidierter Ebene Anwendung finden. Zudem überschreitet die BAWAG nunmehr die relevanten Kriterien für die Anwendung des SyRP auf unkonsolidierter Ebene. Die Addiko Bank wurde aufgrund des systemischen Klumpenrisikos als zusätzliche Bank für die Anwendung des SyRP auf konsolidierter Ebene identifiziert, während sich der SyRP bei der UniCredit Bank Austria aufgrund der geringeren Bedeutung des systemischen Klumpenrisikos auf konsolidierter Ebene reduziert.

Mit der Umsetzung des Reviews der EU-Eigenkapitalrichtlinie (Capital Requirements Directive, CRD V) in Österreich im Jahr 2021 ist die Additivität von OSII-Puffer (Art 131 CRD V) und SyRP (Art 133 CRD V) in Kraft getreten. Aufgrund der Herausforderungen in der Covid 19-Pandemie hatte das Gremium seine Empfehlung im Jahr 2020 so angepasst, dass es bis Ende des Jahres 2022 nicht bloß aufgrund der formal-rechtlichen Änderungen zu einer Erhöhung der effektiven Pufferanforderungen kommt. Das Gremium empfiehlt, diese Übergangsbestimmung wie vorgesehen mit Jahresende 2022 auslaufen zu lassen, dabei aber die komplementäre Wirkung der beiden Puffer zu berücksichtigen. Durch den Systemrisikopuffer erhöht sich die Absorptionsfähigkeit des Systems bei Problemen eines Systemrelevanten Instituts. Durch den OSII-Puffer sinkt die Wahrscheinlichkeit eines endogenen Schocks für das Bankensystem. Damit muss nicht die volle Additivität zur Anwendung kommen, um das Ziel der Verbesserung der Finanzmarktstabilität zu erreichen. Die Auswirkungen der angepassten Höhen von SyRP und OSII-Puffer auf die Kreditmargen werden auch unter sehr konservativen Annahmen sehr gering sein, und die Kreditversorgung der Realwirtschaft daher nicht eingeschränkt werden.

Zwar sind die Unsicherheiten im Zusammenhang mit der Covid 19-Pandemie deutlich zurückgegangen, gleichzeitig sind seit der letzten Entscheidung neue Unsicherheiten vor allem aufgrund des russischen Angriffskriegs in der Ukraine, gestiegener Energiepreise und der hohen Inflation hinzugekommen. Daher empfiehlt das Gremium in einer schrittweisen Herangehensweise, die additiven Erfordernisse aus SyRP und OSII-Puffer vorerst mit maximal zusätzlich 0,5 Prozentpunkten festzulegen. Das Gremium empfiehlt bei den Banken mit Puffererhöhungen eine schrittweise Anpassung im Ausmaß von 0,25 Prozentpunkten pro Jahr, bis die volle Höhe der Puffer erreicht ist.

Damit ergeben sich auf konsolidierter und unkonsolidierter Ebene folgende vom Gremium empfohlene Höhen für SyRP und OSII-Puffer:

¹ Siehe Z.5 der Strategie der Makroprudenziellen Aufsicht in Österreich